Крупный российский и советский экономист Михаил Иванович Боголепов как-то заметил, что в финансовой истории России конца XIX — начала XX века «…прежде всего бросаются в глаза три изумительных факта: необычайно быстрый рост государственного бюджета, быстрое накапливание государственного долга и непомерное увеличение косвенных налогов. Все эти три факта находятся между собой в непрерывной связи, они — результат общих условий русской политической и экономической истории» 212.

Государственный бюджет в царской России назывался росписью доходов и расходов. Заведование им являлось первейшей обязанностью министра финансов. Ежегодно в декабре министр финансов представлял проект росписи, к тому времени прошедший обсуждение и утвержденный в Департаменте экономии Государственного совета, на подпись императору. Высочайшая резолюция на проекте со словами «быть по сему» означала, что он становился законом.

В Министерство финансов С. Ю. Витте пришел с твердым убеждением — экономия в государственных расходах не всегда благо для страны и ее населения. Коль скоро выявлены действительные, а не мнимые, государственные потребности, писал С. Ю. Витте в первом своем всеподданнейшем докладе по росписи от 28 декабря 1892 года, финансовое управление поставлено перед необходимостью изыскивать средства для их удовлетворения. «В этом отношении сдержанность (в расходах. — С. И.) имеет свои пределы, за которыми отклонение предъявляемых требований о разрешении расходов может угрожать серьезными затруднениями нормальному развитию гражданской и экономической жизни страны» 213.

Предшественники С. Ю. Витте — Н. X. Бунге и особенно И. А. Вышнеградский — проводили курс на всемерное ограничение государственных расходов с целью, с одной стороны, сбалансировать государственный бюджет, лишить его дефицитности, а с другой — несколько ослабить налоговый пресс на трудящиеся массы.

С. Ю. Витте полагал, что все сущее на белом свете, в том числе и сдержанность в государственных расходах («спасительная бережливость»), имеет свою цену и цена эта безмерно высока для страны, чьи природные богатства освоены в мизерной степени, а колоссальные людские ресурсы вообще пребывают в дремотном состоянии. Финансовое управление должно поставить своей задачей прямое, а не только косвенное, содействие развитию производительных сил страны. Этим, во-первых, возвысится народное благосостояние и, во-вторых, умножатся источники государственных доходов. Но содействие это должно осуществляться разумными методами и в разумных пределах, иначе результат будет как раз обратный. Теоретически этих пределов установить невозможно, они определяются только повседневной практикой. Не стесняться расходами, но зорко и неустанно следить, чтобы государственное хозяйство было в порядке, чтобы государственный бюджет сводился с положительным сальдо оптимальных размеров (или, как сейчас говорят, «с профицитом»).

Взгляды С. Ю. Витте на задачи и принципы бюджетного управления встретили поддержку у носителя верховной власти. Расходная часть государственного бюджета при С. Ю. Витте возросла более чем вдвое — с 947 млн руб. в 1892 году до 1 млрд 935 млн руб. в 1903 году. За предшествующее десятилетие рост составил только 25,8 % — с 724 млн до 911 млн руб. В начале министерства Н. X. Бунге (1881–1886) доходная часть бюджета выражалась суммой 652 млн руб., в конце — 781 млн руб. За период пребывания И. А. Вышнеградского министром финансов (1887–1892) бюджет в его расходной части увеличился с 830 млн до 970 млн руб. 214

Какие статьи расходной части бюджета росли скорее всего? Ответить на этот вопрос точными цифрами непросто, так как составители росписи использовали не предметную классификацию, как в наши дни — расходы на оборону, на просвещение, науку и т. п., — а ведомственную: расходы по Министерству императорского двора, Министерству финансов, Министерству внутренних дел, Военному и Морскому министерствам. Сам С. Ю. Витте употребление ведомственной классификации объяснял «историческим происхождением» государственной росписи и отсутствием в России «единства министерств» (то есть Кабинета министров) 215.

Бюджет Российской империи не отличался особой ясностью еще и в силу двух обстоятельств. Во-первых, он являлся брутто-бюджетом (то есть валовым): показывались полные цифры доходов без вычета издержек по взиманию этих доходов, которые фигурировали в расходной части, наряду с расходами на управление государственными делами и др. В нетто-бюджете (то есть чистом) доходы выводились за исключением упомянутых издержек. Министр финансов отдавал предпочтение брутто-бюджету за полноту, хотя и видел его недостатки, прежде всего отсутствие прозрачности в щекотливом вопросе о действительной стоимости государственных доходов 216.

Во-вторых, особенностью государственной росписи доходов и расходов являлось то, что она делилась на две неравные части: обыкновенные и чрезвычайные расходы (и доходы). И если обыкновенный бюджет строился на основе ведомственного принципа, то расходы чрезвычайного бюджета определялись предметным способом.

Номенклатура чрезвычайных расходов государственного бюджета складывалась стихийно. По счетам чрезвычайного бюджета покрывались издержки по единовременной досрочной уплате капитала по государственным займам; по ведению военных действий; по приобретению казной в крупных размерах имущественных прав (вознаграждение за отмену права пропинации), по строительству новых железных дорог и по выкупу в казну частных рельсовых линий 217. Такое устройство государственных финансов позволяло превратить бюджетный баланс в бухгалтерский фокус — железнодорожные и военные расходы частью проходили по счетам обыкновенного бюджета, а частью — чрезвычайного.

Одним из первых шагов С. Ю. Витте в должности министра стало упорядочение номенклатуры счетов чрезвычайного бюджета. Согласно положениям закона 4 июня 1894 года в отдел чрезвычайных расходов стали заноситься расходы по сооружению новых железных дорог вместе с затратами на изготовление и приобретение подвижного состава, а также железнодорожных принадлежностей. 22 мая 1900 года бюджетные правила были еще раз изменены: суммы, израсходованные на приобретение подвижного состава для уже существующих казенных линий, были отнесены к обыкновенным расходам. Общая сумма расходной части чрезвычайного бюджета сильно колебалась по годам — то раздуваясь до 413,9 млн руб. (1898), то сжимаясь до 170,6 млн руб. (1902).